Eric Bertinat – Derrière un débat de procédure au Conseil des États, puis bientôt au Conseil national, se joue une question de fond : qui a le dernier mot sur les Bilatérales III (1), et selon quelles règles ? Il s’agit de savoir comment concilier démocratie populaire, fédéralisme et rapprochement avec l’Union européenne.
Deux procédures possibles
Avec le référendum facultatif (1), qui s’applique aux traités ordinaires, seule la majorité du peuple compte. Avec le référendum obligatoire (2), il faut une double majorité, celle du peuple et celle des cantons, comme pour toute modification de la Constitution. Le Conseil fédéral et les partisans de la voie ordinaire rappellent que les Bilatérales III restent un traité international, sans raison d’impliquer les cantons séparément. D’autres estiment que leur portée justifie une légitimation démocratique plus large.
Une partie de la difficulté vient de l’initiative contre l’immigration de masse acceptée en 2014. Celle-ci a introduit dans la Constitution l’article 121a, qui pose notamment le principe d’une gestion autonome de l’immigration. Or les Bilatérales III touchent à la libre circulation des personnes. On se retrouve donc face à une question assez simple à formuler, même si elle est juridiquement complexe : La Suisse peut-elle accepter de nouvelles règles concernant la libre circulation des personnes sans entrer en contradiction avec ce que sa Constitution prévoit sur l’immigration ?
Pour certains, il n’y a pas de contradiction et les accords peuvent être approuvés dans le cadre existant.
Pour d’autres, il faut régler la question dans la Constitution, ce qui imposerait automatiquement le vote du peuple et des cantons. S’y ajoute la reprise du droit européen : elle n’est pas automatique et laisse des possibilités d’intervention à la Suisse, mais elle soulève la question du contrôle que conservent le Parlement, le peuple et les cantons.
Le référendum «sui generis»
L’expression latine signifie «de son propre genre». C’est la voie choisie par le Conseil des États : soumettre les accords au peuple et aux cantons, sans prétendre qu’ils équivalent juridiquement à une révision constitutionnelle. Ses défenseurs invoquent l’importance exceptionnelle du dossier. Ses adversaires jugent qu’on ne peut pas créer une nouvelle catégorie de référendum parce qu’un traité paraît important : les règles constitutionnelles doivent être appliquées telles qu’elles existent.
Au-delà de la querelle juridique, ce choix porte la marque d’une longue tradition politique. La Suisse s’est rarement construite sur la victoire totale d’un camp, mais plutôt sur des solutions permettant à des sensibilités différentes de coexister. Le référendum «sui generis» s’inscrit dans cette logique. Il ne tranche pas le fond : il ne dit ni que la Suisse doit se rapprocher de l’Union européenne, ni qu’elle doit s’en garder. Il se contente de dire que, sur un sujet de cette importance, il faut donner la parole non seulement au peuple, mais aussi aux cantons.
Cette prudence institutionnelle prend acte d’une réalité : les Bilatérales III ne sont pas un accord international comme les autres, mais elles ne constituent pas non plus, juridiquement, une révision de la Constitution. Le «sui generis» cherche à occuper cet espace intermédiaire, entre ceux qui veulent s’en tenir à la procédure ordinaire et ceux qui réclament une modification constitutionnelle. Chacun peut y trouver une partie de ce qu’il demande : une légitimité renforcée pour les uns, l’absence de révision formelle pour les autres. C’est aussi une manière de rappeler que le fédéralisme n’est pas un simple décor, mais un élément de l’équilibre qui fonde la légitimité des grandes décisions. Reste, bien sûr, la critique des adversaires : un compromis commode ne vaut pas forcément base constitutionnelle solide.
Et maintenant ? La réponse du Conseil des États n’est pas définitive : le Conseil national doit encore se prononcer. Derrière cette discussion apparemment austère demeure une question très concrète : quelle relation la Suisse veut-elle construire avec l’Europe, et selon quelles règles veut-elle en décider ?
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(1) Ou nommé aussi le paquet d’accords Suisse-UE
(2) Le référendum facultatif permet au peuple de se prononcer sur une loi ou sur certains traités internationaux si un nombre suffisant de citoyens ou de cantons le demande. 50’000 citoyens ou 8 cantons peuvent demander un référendum dans les 100 jours.
(3) À l’inverse, pour le référendum obligatoire, le vote populaire a lieu automatiquement et, dans les cas prévus par la Constitution, il faut à la fois la majorité du peuple et celle des cantons.