Eric Bertinat – À quelques mois de la votation sur l’initiative «Sauvegarder la neutralité suisse», un nom s’impose déjà dans le débat : celui d’Ignazio Cassis. Le chef du Département fédéral des affaires étrangères sera l’un des principaux visages du camp du non. Une présence qui invite à une question simple : quel crédit accorder à son jugement sur la neutralité au regard de son bilan politique ?
Depuis son arrivée au Conseil fédéral en 2017, Ignazio Cassis collectionne les controverses. Son parcours ressemble à une succession de dossiers ouverts avec ambition, puis refermés dans la confusion ou l’incompréhension.
Le dossier européen demeure son principal talon d’Achille. Pendant plusieurs années, il pilote les négociations sur l’accord-cadre institutionnel avec Bruxelles, présenté comme la clé de voûte des relations entre la Suisse et l’Union européenne. Puis survient le 26 mai 2021. Après avoir défendu le projet, il assiste à son enterrement par le Conseil fédéral et se retrouve à expliquer pourquoi l’accord qu’il jugeait indispensable est soudain devenu impossible. Rarement un ministre aura été appelé à commenter publiquement l’échec d’un dossier dont il avait lui-même la responsabilité.
Les critiques fusent de toutes parts. Le socialiste Roger Nordmann lui reproche d’avoir contribué à l’enlisement des négociations. Les souverainistes l’accusent au contraire d’avoir longtemps défendu un texte trop favorable à Bruxelles. Après des années de discussions, la Suisse se retrouve sans accord-cadre et avec des relations dégradées avec son principal partenaire économique.
À peine ce revers digéré, un nouveau front s’ouvre avec la guerre en Ukraine. Ignazio Cassis entreprend alors de revisiter la neutralité suisse. Il défend une lecture davantage fondée sur les «valeurs» et sur la coopération avec les démocraties occidentales. Selon lui, la neutralité ne saurait signifier l’indifférence face aux violations du droit international. Le projet se veut moderne, pragmatique, adapté au XXIe siècle.
Mais l’initiative tourne court
Le rapport sur la neutralité qu’il souhaite voir émerger est largement remanié par ses collègues. À l’automne 2022, le Conseil fédéral choisit finalement de réaffirmer la pratique traditionnelle de la neutralité. La RTS parle alors ouvertement d’un désaveu de la vision défendue par le chef du DFAE. Pour un conseiller fédéral, être désavoué sur son propre domaine de compétence reste un événement peu banal.
L’épisode est révélateur. Cassis cherche à faire évoluer la doctrine helvétique ; le Conseil fédéral choisit la continuité. Cassis ouvre un débat ; ses collègues referment la parenthèse.
Les critiques ne viennent d’ailleurs pas uniquement de l’UDC. Au sein même du PLR, plusieurs responsables se montrent mal à l’aise face à une neutralité devenue trop élastique. Une partie de la base libérale-radicale redoute qu’à force d’adaptations successives, la Suisse finisse par s’éloigner d’un principe qui a longtemps constitué l’un des fondements de sa politique étrangère.
Dans les milieux diplomatiques, les réserves sont tout aussi nombreuses. D’anciens ambassadeurs et plusieurs spécialistes de politique internationale estiment que le chef du DFAE brouille un concept qui faisait précisément la force de la Suisse : sa prévisibilité. À vouloir moderniser la neutralité, disent-ils, il risque surtout de la rendre moins lisible.
Au sein même de son département, les tensions se multiplient. D’anciens diplomates dénoncent une centralisation croissante du pouvoir, une marginalisation de certaines compétences historiques du DFAE et une gestion parfois déroutante. Plusieurs hauts fonctionnaires expérimentés quittent leurs fonctions ou sont déplacés. Là encore, le constat revient régulièrement : beaucoup de réflexions, beaucoup de nuances, mais des résultats moins évidents.
Le Proche-Orient fournit un autre terrain de controverse. En 2019 déjà, sa décision de suspendre une partie du financement de l’UNRWA provoque une levée de boucliers à gauche. Depuis la guerre de Gaza, les critiques redoublent. ONG, parlementaires, anciens diplomates et même certains collaborateurs du DFAE lui reprochent une ligne hésitante et une prudence excessive face à la catastrophe humanitaire.
Même son accession au Conseil fédéral n’a pas échappé aux polémiques. Sa proximité avec les assureurs-maladie suscite des interrogations sur de possibles conflits d’intérêts. Puis vient l’épisode ProTell. Quelques jours avant son élection, il adhère au lobby des armes à feu avant de devoir précipitamment prendre ses distances face au tollé provoqué par cette décision. Une maladresse dont ses adversaires se souviennent encore.
Le paradoxe d’Ignazio Cassis est là. Peu de conseillers fédéraux auront réussi à être attaqués simultanément par la gauche, qui le juge trop prudent ou insuffisamment engagé, et par les souverainistes, qui le considèrent trop proche des positions occidentales et européennes.
C’est donc avec une certaine ironie que l’on voit aujourd’hui Ignazio Cassis se poser en gardien de la neutralité suisse. Après avoir échoué à faire aboutir l’accord-cadre européen, après avoir tenté sans succès de redéfinir la doctrine de neutralité et après avoir suscité critiques et réserves jusque dans son propre camp, le chef du DFAE demande aux Suisses de lui faire confiance une nouvelle fois.
Son parcours raconte pourtant moins l’histoire d’un homme d’État qui imprime sa marque que celle d’un ministre qui, à plusieurs reprises, a voulu redessiner la place de la Suisse dans le monde sans parvenir à rallier durablement ni ses collègues, ni son administration, ni une majorité claire de l’opinion. Pour ses détracteurs, c’est précisément ce bilan qui conduit aujourd’hui à regarder avec prudence ses mises en garde sur l’avenir de la neutralité suisse. —